La question peut paraître simple, mais elle engage une transformation profonde de la manière de comprendre la loi. Dans plusieurs traditions juridiques francophones, la loi est d’abord pensée comme un acte de souveraineté, un texte adopté par le Parlement, promulgué par le chef de l’État et inséré dans l’ordre juridique. Elle est étudiée sous l’angle de sa conformité constitutionnelle, de sa procédure d’adoption, de sa cohérence interne ou de sa hiérarchie normative. Ces dimensions sont essentielles, mais elles ne suffisent plus.
Une loi peut être régulière sans être efficace. Elle peut être valide sans être appliquée. Elle peut être conforme à la Constitution tout en étant ignorée par ses destinataires, contournée par l’administration ou neutralisée par l’absence de moyens budgétaires. C’est précisément dans cet espace, entre la loi votée et la loi vécue, que se situe l’évaluation législative.
Jean-Daniel Delley [1]donne une définition particulièrement utile. Pour lui, l’évaluation législative consiste à mettre en évidence les effets d’un acte législatif par des méthodes d’analyse scientifiques et à apprécier ces effets à partir de plusieurs points de référence : l’efficacité, l’efficience, l’effectivité, notamment . Cette définition permet de comprendre que l’évaluation législative n’est pas une critique politique ordinaire de la loi. Elle n’est pas non plus une simple vérification administrative. Elle est une démarche organisée, méthodique et documentée, qui cherche à savoir si la loi atteint les objectifs pour lesquels elle a été adoptée.
L’intérêt de Delley est aussi historique. Il rappelle que, si la Suisse des années 1980 et 1990 commence à institutionnaliser l’évaluation législative, elle ne fait pas œuvre de pionnier. Cette approche est déjà établie aux États-Unis, dans les pays scandinaves et en Allemagne fédérale . Autrement dit, l’évaluation législative n’est pas une invention récente. Elle appartient à une tradition plus large de rationalisation de l’action publique, de meilleure réglementation et de responsabilité démocratique.
Cette tradition s’est renforcée depuis. L’OCDE mesure désormais l’existence et la qualité des évaluations ex post des lois primaires et des réglementations subordonnées dans ses indicateurs de politique réglementaire ; elle observe d’ailleurs que les marges de progrès restent importantes, même dans les États membres de l’OCDE . La Commission européenne inscrit également l’évaluation dans le cycle de la « meilleure réglementation » : ses lignes directrices s’appliquent à la préparation des initiatives, mais aussi à la gestion et à l’évaluation de la législation existante. La question n’est donc plus de savoir si la loi peut être évaluée, mais comment organiser sérieusement cette évaluation.
Chez Delley, l’évaluation législative remplit trois fonctions. Elle a d’abord une fonction de prévision : il s’agit d’anticiper les effets potentiels d’une législation en préparation. Elle a ensuite une fonction de contrôle : elle porte sur les effets observables d’une législation en vigueur. Elle a enfin une fonction d’accompagnement ou de monitoring : elle suit la loi depuis sa préparation jusque dans son exécution . Ces trois fonctions correspondent à trois moments du cycle législatif : avant la loi, pendant la loi, après la loi.
L’évaluation législative est ainsi appelée à occuper une place centrale dans le processus législatif. Avant le dépôt d’un projet de loi, elle prend la forme d’une étude d’impact. Pendant l’examen parlementaire, elle éclaire la délibération. Après l’adoption, elle permet de suivre l’application de la loi, d’en mesurer les effets et, au besoin, de proposer sa modification ou son abrogation. Comme le souligne Delley, lorsqu’il s’agit de réviser une législation, un diagnostic précis de la loi à modifier est une condition indispensable pour apprécier l’opportunité et le sens de la révision .
Cette perspective rapproche l’évaluation législative de la légistique. La légistique ne doit pas être réduite à une technique de rédaction. Elle est aussi une méthode de conception, de justification, de simplification et d’amélioration des normes. Une loi bien rédigée mais impossible à appliquer reste une mauvaise loi. Une loi claire mais dépourvue de moyens d’exécution reste une loi faible. Une loi ambitieuse mais non évaluée demeure une promesse non vérifiée. L’évaluation législative complète donc la légistique : elle vérifie, dans les faits, si la qualité formelle de la norme se traduit par une qualité réelle de l’action normative.
Il faut également distinguer l’évaluation législative de l’évaluation des politiques publiques, sans les opposer. L’évaluation des politiques publiques porte sur une action publique plus large : un programme, une stratégie, une réforme, un service public ou une dépense. L’évaluation législative porte plus directement sur la loi comme instrument normatif. Mais les deux démarches se rejoignent lorsque la loi constitue le support principal d’une politique publique. Une loi de santé, une loi de finances, une loi foncière, une loi scolaire ou une loi de décentralisation ne peut pas être évaluée uniquement comme texte ; elle doit être appréciée comme instrument d’une politique publique. En France, cette articulation est visible dans le rattachement de l’évaluation des politiques publiques à la mission de contrôle parlementaire .
Pour l’Afrique francophone, l’enjeu est considérable. Beaucoup d’États connaissent une forte production normative, mais une faible culture de suivi des effets de la loi. Les Parlements votent des textes, les gouvernements (par l’entremise du Président ou une autre autorité) les promulguent, les administrations les appliquent partiellement, et les citoyens en perçoivent souvent les effets de manière fragmentaire. L’évaluation législative peut alors devenir un outil de transformation institutionnelle. Elle permet de demander : la loi est-elle appliquée ? Les décrets d’application ont-ils été pris ? Les administrations disposent-elles des moyens nécessaires ? Les citoyens connaissent-ils leurs droits ? Les juridictions appliquent-elles la norme ? Les effets produits correspondent-ils aux objectifs annoncés ?
L’insertion de l’évaluation législative dans les Parlements africains francophones peut aussi servir de levier d’institutionnalisation de l’évaluation. En effet, l’évaluation ne devient durable que lorsqu’elle s’inscrit dans des organes, des procédures, des calendriers, des méthodes et des obligations. Il ne suffit pas de proclamer l’importance de l’évaluation ; il faut créer des commissions compétentes, prévoir des clauses d’évaluation dans les lois, imposer des rapports d’application, former les services parlementaires, associer les cours des comptes, les inspections générales, les universités et les organisations de la société civile. L’évaluation législative devient alors une pratique ordinaire de gouvernement, et non une opération exceptionnelle.
Cette institutionnalisation doit s’accompagner d’une socialisation de l’évaluation. La socialisation signifie ici l’apprentissage progressif d’une culture évaluative par les acteurs publics. Les parlementaires doivent apprendre à demander des indicateurs, à lire des rapports d’impact, à interroger les administrations sur les résultats et non seulement sur les intentions. Les fonctionnaires doivent apprendre à produire des données fiables. Les légistes doivent intégrer l’évaluation dès la rédaction des projets de loi. Les citoyens et les médias doivent pouvoir suivre les effets des lois. Les universités doivent former des juristes capables de penser la norme non seulement comme règle, mais aussi comme instrument d’action publique.
Cette socialisation est décisive en Afrique francophone parce que l’évaluation y est encore souvent perçue comme une logique de sanction, de contrôle politique ou d’audit externe. Or, l’évaluation législative doit être comprise autrement : elle n’est pas d’abord une recherche de faute ; elle est une méthode d’apprentissage collectif. Elle permet aux institutions de reconnaître ce qui fonctionne, ce qui ne fonctionne pas, ce qui doit être corrigé et ce qui doit être abandonné.
L’évaluation législative peut ainsi contribuer à modifier la culture parlementaire. Un Parlement moderne ne se définit pas seulement par le nombre de lois qu’il adopte, mais par sa capacité à suivre les effets des lois qu’il a votées. Le volume de production législative n’est pas un indicateur suffisant de performance institutionnelle. Une inflation normative non évaluée peut même affaiblir l’État de droit, car elle multiplie les textes sans garantir leur application. À l’inverse, une loi évaluée devient une loi responsable : elle entre dans un cycle d’observation, de correction et d’amélioration.
Dans cette perspective, l’évaluation législative n’est pas un luxe réservé aux démocraties occidentales. Elle est une exigence pour tout État qui veut rendre la loi plus efficace, plus crédible et plus proche des citoyens. Pour les pays d’Afrique francophone, elle peut devenir un instrument de modernisation des Parlements, de rationalisation gouvernementale, de renforcement de la légistique et de consolidation démocratique.
On peut donc répondre clairement à la question initiale : oui, on peut parler d’évaluation législative. Mieux encore, il faut en parler. Il faut l’enseigner, l’organiser, l’institutionnaliser et la socialiser. Car évaluer la loi, ce n’est pas diminuer son autorité ; c’est reconnaître que l’autorité de la loi se mesure aussi à ses effets, à son applicabilité et à sa capacité réelle à transformer les situations qu’elle prétend régir.
L’évaluation législative est le moment où la loi accepte de rencontrer ses propres effets. Elle permet au législateur de ne pas seulement produire des normes, mais d’apprendre de leur application. Dans les parlements d’Afrique francophone, son institutionnalisation pourrait devenir l’un des chemins les plus sûrs vers une culture évaluative durable, une meilleure légistique et une démocratie parlementaire plus responsable.
[1] Jean-Daniel Delley, « Quelles contributions le législateur peut-il attendre de l’évaluation législative ? », LeGes, 1990/2.