Nos sociétés produisent toujours plus de lois, mais elles savent encore trop peu ce que ces lois produisent réellement. C’est là l’un des grands paradoxes de l’État de droit contemporain.
Dès les années 1980, quelques auteurs identifiaient déjà deux réponses possibles à la crise de la législation. La première, défendue par les partisans du « moins d’État », consiste à limiter l’intervention du législateur. La seconde, considérée plus durable, est l’évaluation législative : l’analyse scientifique de la mise en œuvre, des effets et des résultats des lois à l’aide de méthodes empiriques. Cette approche ne cherche pas à produire moins de lois, mais de meilleures lois.
Cette idée sera approfondie par Luzius Mader, qui montre que la qualité d’une loi ne peut être appréciée à sa seule conformité juridique. Une loi n’a de véritable valeur que si elle atteint effectivement les objectifs poursuivis et produit des effets utiles pour la société. L’évaluation législative devient ainsi une composante essentielle de la légistique , en son sens large.
Dans le même esprit, Jean-Daniel Delley rappelle qu’un État ne peut prétendre gouverner rationnellement si « ce que fait la main gauche demeure ignoré de la main droite ». Autrement dit, il ne suffit pas de légiférer ; il faut organiser un retour permanent d’informations entre la décision, sa mise en œuvre et ses résultats. Sans cette boucle d’apprentissage, la loi risque de devenir un acte de foi plutôt qu’un instrument de transformation sociale.
Les travaux de Peter Noll, Charles-Albert Morand et Alexandre Flückiger ont également démontré que la légistique ne peut plus être exclusivement juridique. Elle est désormais une discipline interdisciplinaire mobilisant le droit, la sociologie, les sciences politiques, l’économie, les sciences administratives et les méthodes d’évaluation. Une bonne loi n’est plus seulement une loi bien rédigée ; c’est une loi comprise, appliquée, acceptée et efficace.
Pourtant, dans de nombreux pays, notamment en Afrique francophone, nous continuons à évaluer principalement la qualité de la rédaction des textes, alors que nous savons encore très peu de leurs effets réels sur les citoyens. Cette situation entretient l’inflation normative, fragilise la confiance dans les institutions et prive les décideurs d’un précieux outil d’apprentissage.
C’est pourquoi je défends l’idée que l’évaluation législative doit désormais être reconnue comme une discipline scientifique autonome, au carrefour de la légistique, de l’évaluation des politiques publiques et des sciences sociales. Elle ne constitue pas un contrôle supplémentaire du législateur ; elle est le moyen de rendre la loi plus intelligente, plus responsable et plus utile.
Depuis la République démocratique du Congo, cette ambition dépasse le cadre national. Elle concerne toute l’Afrique francophone, appelée à construire une culture de la qualité normative fondée non sur le nombre de lois adoptées, mais sur leur capacité à améliorer concrètement la vie des citoyens.
Par Germain MBAV YAV
Chercheur en légistique, évaluation législative et politiques publiques
République démocratique du Congo